El expediente sostiene el procedimiento
Generalmente usados de manera indistinta, procedimiento y expediente son dos conceptos claramente diferenciados en la doctrina administrativa y que, en realidad, aunque ambos están relacionados, el segundo da soporte al primero.
El procedimiento administrativo lo podemos definir, según se recoge en la propia Exposición de Motivos de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, como el conjunto ordenado de trámites y actuaciones formalmente realizadas, según el cauce legalmente previsto, para dictar un acto administrativo o expresar la voluntad de la Administración.
A mí me gusta decir del procedimiento que es el instrumento que, en un Estado de Derecho, en una democracia, garantiza los derechos de los ciudadanos. Porque, sin procedimiento, cabe preguntarse de qué manera puedo ejercer mis derechos o reaccionar ante la actuación de la Administración. Sin duda, es el procedimiento lo que equilibra la relación del ciudadano con la Administración, cuya potestad de autotutela debe quedar sujeta, primero, al procedimiento; y, por supuesto, al posterior control jurisdiccional.
No sobra decir que corresponde al Estado la competencia para regular el procedimiento administrativo común en base al artículo 149.1.18.ª CE, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas. Por lo tanto, la norma esencial para comprender el procedimiento administrativo es la Ley 39/2015, aunque es cierto que puede haber especialidades por razón de la materia y que, en determinadas materias, solo rige con carácter supletorio: (i) en actuaciones y procedimientos de aplicación de los tributos en materia tributaria y aduanera; (ii) en actuaciones y procedimientos de gestión, inspección, liquidación, recaudación, impugnación y revisión en materia de Seguridad Social y Desempleo; (iii) en actuaciones y procedimientos sancionadores en materia tributaria y aduanera, en el orden social, en materia de tráfico y seguridad vial y en materia de extranjería; y (iv) en actuaciones y procedimientos en materia de extranjería y asilo.
Todo procedimiento se estructura en tres fases: (i) iniciación, que no supone sino la iniciación del procedimiento; (ii) instrucción, que es el conjunto de trámites legalmente establecidos para, con respeto a los principios de contradicción e igualdad de los interesados en el procedimiento, pueda conformarse la voluntad del órgano que debe resolver el procedimiento (trámites de alegaciones, prueba, informes y participación de interesados); y (iii) resolución, que es el acto administrativo que, dictado por el órgano competente, pone fin al procedimiento, pudiéndose recurrir en vía administrativa y/o contencioso-administrativa.
Por su parte, el expediente administrativo se encuentra expresamente definido en el artículo 70 de la Ley 39/2015 como el conjunto ordenado de documentos y actuaciones, en formato electrónico, que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa. Es decir, el expediente administrativo se configura como esa carpeta, hoy en día electrónica, en la que se recoge el conjunto de documentos y actuaciones que se han producido durante la tramitación del procedimiento administrativo y que, lógicamente, deben servir, como dice la norma, de antecedente y fundamento de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento.
Con la entrada en vigor de la Ley 39/2015, que es la Ley que con base a esa competencia exclusiva del Estado del artículo 149.1,18ª regula el procedimiento administrativo común, se aclara todo aquello que no forma parte del expediente administrativo. Se trata de toda aquella información auxiliar o de apoyo, tales como notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas. Tampoco formarán parte del expediente aquellos juicios de valor emitidos por las Administraciones Públicas, “salvo que se trate de informes, preceptivos y facultativos, solicitados antes de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento.” Por lo tanto, solo formará parte del expediente aquellos documentos y actuaciones que den soporte a las distintas fases del procedimiento.
Por lo tanto, cuando hablemos del expediente administrativo ya no nos referiremos al conjunto ordenado de trámites y actuaciones sino al conjunto de documentos que dan soporte a procedimiento. El procedimiento, por su parte, incluye aquellos trámites por los que una Administración me notifica algo y me da un trámite para hacer alegaciones, entre otros, hasta que finalmente me notifican la resolución administrativa que pone fin al procedimiento; por ejemplo, tras una denuncia de tráfico, la sanción correspondiente.
Luis J. Solana
